Predsjednik Crne gore Jakov Milatović podnio je Ustavnom sudu Crne Gore prijedlog za ocjenu ustavnosti spornih odredbi Zakona o Vojsci, tvrdeći da su ministru odbrane nezakonito data ovlašćenja koja po Ustavu pripadaju Savjetu za odbranu i bezbjednost i predsjedniku države, čime je narušen ustavni sistem komandovanja i civilne kontrole nad Vojskom.

Foto: Kabinet Predsjednika Crne Gore

Njegovo saoštenje prenosio u cjelosti

Na osnovu člana 150 stav 2 Ustava Crne Gore, predsjednik Crne Gore Jakov Milatović uputio je prijedlog za ocjenu saglasnosti sa Ustavom Crne Gore člana 38 stav 1 tač. 2, 6, 7 i 9 Zakona o Vojsci Crne Gore, kao i člana 38 stav 1 tačka 11 i člana 103 stav 2 i 5 istog Zakona, u dijelu koji se odnosi na oficire, odnosno na formacijska mjesta oficira i određivanje oficira za vršioca dužnosti.

Odredbom člana 150 stav 2 Ustava Crne Gore utvrđeno je da postupak pred Ustavnim sudom za ocjenu ustavnosti i zakonitosti može da pokrene sud, drugi državni organ, organ lokalne samouprave i pet poslanika.

Odredbom člana 54 stav 1 tačka 2 Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore propisano je da predlog za ocjenu saglasnosti zakona sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i zakonom može da podnese državni organ ako se radi o zakonu, odnosno drugom propisu ili opštem aktu koji taj organ primjenjuje u svom radu.

Kako se u konkretnom slučaju radi o Zakonu koji Predsjednik Crne Gore primjenjuje u svom radu, prvenstveno kroz vršenje dužnosti predsjednika Savjeta za odbranu i bezbjednost, važno je ispitati ustavnost pojedinih odredbi tog Zakona kojima se derogiraju ustavne nadležnosti Savjeta, ali i Predsjednika Crne Gore.

Podsjećamo da Ustav Crne Gore, pored ostalog, utvrđuje da Skupština odlučuje o upotrebi Vojske u međunarodnim snagama i proglašava ratno i vanredno stanje (član 82 tačka 8) i vrši nadzor nad Vojskom Crne Gore i bezbjednosnim službama (član 82 tačka 10); da predsjednik Crne Gore komanduje Vojskom na osnovu odluka Savjeta za odbranu i bezbjednost (član 95 tačka 2); da je Vojska pod demokratskom i civilnom kontrolom (član 129 stav 2); te da Savjet donosi odluke o komandovanju Vojskom (član 130 tačka1) i postavlja, unapređuje i razrješava oficire (član 130 tačka 3).

Osporenim odredbama Zakona o Vojsci Crne Gore u, 6, 7, 9 i 11 Zakona o Vojsci Crne Gore propisuje se da ministar:

– donosi odluke o upotrebi Vojske u drugim aktivnostima u zemlji (član 38 stav 1 tačka 2);

– predlaže Savjetu postavljenje i razrješenje načelnika Generalštaba (član 38 stav 1 tačka 6);

– predlaže Savjetu unapređivanje, postavljenje i razrješenje oficira (član 38 stav 1 tačka 7);

– predlaže Savjetu imenovanje i razrješenje oficira za vojno-diplomatskog predstavnika (član 38 stav 1 tačka 9);

– određuje vršioce dužnosti za formacijska mjesta oficira, odnosno podoficira postavljenog na formacijskom mjestu u Ministarstvu, državnom organu, privrednom društvu ili pravnom licu (član 38 stav 1 tačka 11).

Nadalje, odredbom člana 103 stav 2 Zakona propisano je da se na formacijsko mjesto oficira za vršioca dužnosti određuje oficir, a na formacijsko mjesto podoficira određuje podoficir, dok je stavom 5 istog člana propisano da vršenje dužnosti može trajati najduže 18 mjeseci od dana stupanja na dužnost.

Imajući u vidu citirane odredbe Ustava Crne Gore i Zakona o Vojsci Crne Gore, jasno je da su osporene odredbe Zakona (član 38 stav 1 tačka 2, 6, 7, 9 i 11 i član 103 st. 2 i 5) u direktnoj suprotnosti sa odredbama člana 95 tačka 2 (način komandovanja Vojskom), člana 130 tačka 1 (komandovanje Vojskom Crne Gore) i člana 130 tačka 3 Ustava Crne Gore (postavljanje, unapređivanje i razrješenje oficira).

Naime, osporenim odredbama Zakona se, suprotno ustavnim određenjima, daju ovlašćenja ministru odbrane da donosi odluke o upotrebi Vojske i da vrši poslove kadrovskog upravljanja oficirima u dijelu postavljenja, razrješenja i unapređivanja. Ovakva rješenja dodatno su sporna imajući u vidu da je jedan od članova Savjeta za odbranu i bezbjednost i predsjednik Vlade Crne Gore, koji je neposredno nadređen ministru odbrane. Shodno toj činjenici, postavlja se opravdano pitanje da li je predsjednik Vlade nalazi u povoljnijem položaju od Predsjednika Crne Gore i predsjednika Skupštine Crne Gore, kada je u pitanju rad Savjeta, tj. da li je narušen ustavni balans u strukturi i djelovanju Savjeta, koji se ogleda kroz jednaku zastupljenost tri najznačajnije institucije u državi.

Naglašavamo da je način komandovanja Vojskom Crne Gore u cjelosti uređen odredbom člana 95 tačka 2 Ustava na način što je utvrđeno da Predsjednik Crne Gore komanduje Vojskom na osnovu odluka Savjeta za odbranu i bezbjednost.

Nasuprot ovakvom ustavnom određenju, Zakon o Vojsci Crne Gore u članu 38 stav 1 tačka 2 propisuje da ministar odbrane donosi odluke o upotrebi Vojske u drugim aktivnostima u zemlji. Takvo normiranje objektivno daje ministru ovlašćenje koje po svojoj prirodi, de facto, predstavlja element komandovanja, odnosno odlučivanja o upotrebi vojnih snaga, što je osnovna i nedjeljiva nadležnost Savjeta za odbranu i bezbjednost, utvrđena Ustavom. Osporenom normom se ministru ne daje ovlašćenje da organizuje logističku i tehničku podršku, već eksplicitno da odlučuje o upotrebi Vojske, što po svojoj prirodi predstavlja odlučivanje o angažovanju vojnih snaga.

Radi pravilnog tumačenja ustavnog pojma „komandovanja“, neophodno je osloniti se na relevantnu vojnu doktrinu i međunarodne standarde.

Prema Vojnom leksikonu, komandovanje je funkcija jedinstvenog rukovođenja oružanim snagama ili njihovim dijelovima u miru i ratu, zasnovana na principu jednostarešinstva, a sastoji se u isključivom pravu starješine da odlučuje o upotrebi i dejstvu jedinica, da izdaje naređenja i organizuje kontrolu.

Prema NATO rječniku pojmova i definicija, termin „komandovanje“ označava povjereno ovlašćenje za rukovođenje, koordinaciju i kontrolu vojnih snaga, uključujući izdavanje naređenja u svrhu izvršenja određene radnje.

Iz navedenih definicija jasno proizlazi da je odlučivanje o upotrebi Vojske sastavni dio funkcije komandovanja, a ne pukog administrativnog upravljanja.

S obzirom da “odluke o upotrebi“ Vojske predstavljaju integralni element komandovanja, onda zakonsko davanje ovlašćenja ministru da samostalno odlučuje o upotrebi Vojske u „drugim aktivnostima u zemlji“ predstavlja prenošenje dijela ustavne nadležnosti Savjeta, a što je suprotno članu 95 tačka 2 i članu 130 stav 1 tačka 1 Ustava Crne Gore. Postojeća zakonska odredba, koja ministru odbrane omogućava vršenje ovlašćenja koja predstavljaju element komandovanja, usvojena je 2017. godine kroz  izmjene i dopune Zakona o Vojsci. Korisno je napomenuti da su zakonska rješenja, koja su prethodila izmjenama iz 2017. godine, propisivala da ministar „obezbeđuje izvršavanje odluka o komandovanju Vojskom“. Eliminisanje važeće zakonske odredbe iz pravnog prometa značilo bi otklon od očigledne namjere tadašnje vlasti da predmetnim izmjenama Zakona, suprotno Ustavu Crne Gore, dio komandovanja Vojskom Crne Gore izmjesti u ruke ministra odbrane, urušavajući time ustavni položaj Savjeta za odbranu i bezbjednost.

Kao što je navedeno, član 38 stav 1 Zakona o Vojsci propisuje da ministar odbrane predlaže Savjetu: postavljenje i razrješenje načelnika Generalštaba (tačka 6), unapređivanje, postavljenje i razrješenje oficira (tačka 7), kao i imenovanje i razrješenje oficira za vojno diplomatske predstavnike (tačka 9). Zakonom se ne predviđa mogućnost da Savjet ostvaruje svoju nadležnost mimo predloga koje daje ministar, čime se obesmišljava ustavni položaj Savjeta i to tijelo operativno svodi na izbor između predloga koje je ministar prethodno filtrirao.

Zakonom o Vojsci propisano je, takođe, da su oficiri profesionalna vojna lica, pored podoficira i vojnika po ugovoru (član 7), te da je načelnik Generalštaba Vojske profesionalni oficir (član 40 stav 3). U sistemu upravljanja ljudskim resursima Vojske, unapređenje, postavljenje i razrješenje jesu ključne faze u razvoju karijere oficira, dok postavljenje oficira za načelnika Generalštaba predstavlja najveći stepen napredovanja i priznanja u Vojsci.

Kadrovsko upravljanje sa oficirima, kao najznačajnijem dijelu profesionalnih vojnih lica u Vojsci, povjereno je Savjetu u skladu sa Ustavom Crne Gore. U kadrovskim upravljanju sa oficirima, predlog ne predstavlja samo tehnički čin, već je jedan od ključnih instrumenata kadrovskog upravljanja oficirima, jer onaj ko kontroliše predlog – presudno utiče na odlučivanje. Propisivanjem ministra odbrane, kao obaveznog predlagača, Savjet se svodi na organ formalne potvrde, što je u suprotnosti sa ustavnom namjerom da Savjet bude samostalno, kolektivno tijelo civilne kontrole nad Vojskom. Pored toga što Ustav utvrđuje nadležnost Savjeta da u punom obimu odlučuje o predmetnim pitanjima, Zakon tu nadležnost u praksi svodi isključivo na prihvatanje ili neprihvatanje predloga ministra.

Dodatno, Ustav Crne Gore jasno propisuje da Savjet postavlja, unapređuje i razrješava oficire, uključujući i načelnika Generalštaba, bez nužnog postojanja predloga drugog organa. Vlada Crne Gore, kao kolektivni organ izvršne vlasti, nema ustavna ovlašćenja da predlaže Savjetu postavljenje i razrješenje načelnika Generalštaba, kao ni da predlaže unapređenje, postavljenje i razrješenje oficira Vojske. Odnosno, zakonska ovlašćenja ministra odbrane, kao člana Vlade, da predlaže unapređivanje, postavljenje i razrješenje oficira, uključujući načelnika Generalštaba, su u suprotnosti sa članom 130 tačka 3 Ustava Crne Gore.

Odredbama člana 103 stav 2 i stav 5 Zakona o Vojsci, u dijelu u kojem se odnose na oficire, normiran je institut vršioca dužnosti na formacijskim mjestima oficira, kao i maksimalno trajanje vršenja dužnosti na tim formacijskim mjestima. Naime, članom 103 stav 2 Zakona propisano je da se na formacijsko mjesto oficira za vršioca dužnosti određuje oficir, dok je članom 103 stav 5 propisano da vršenje dužnosti može trajati najduže 18 mjeseci od dana stupanja na dužnost. U neposrednoj vezi sa navedenim odredbama, članom 38 stav 1 tačka 11 Zakona o Vojsci propisano je da ministar odbrane određuje vršioce dužnosti za formacijska mjesta oficira postavljenih na formacijskim mjestima u Ministarstvu, državnom organu, privrednom društvu ili pravnom licu.

Ustavna norma člana 130 Stav 1 tačka 3 predstavlja jasnu ustavnu garanciju da pitanje oficirskog statusa, uključujući postavljenje oficira na dužnosti, nije administrativna odluka izvršne vlasti, već materija koja je povjerena Savjetu kao kolektivnom organu civilne kontrole nad Vojskom.

Međutim, određivanje oficira za vršioca dužnosti predstavlja materijalno vršenje dužnosti oficirske funkcije, odnosno vršenje oficirske dužnosti u materijalnom smislu (postavljenje u dejstvu), sa svim stvarnim ovlašćenjima, obavezama i odgovornostima koje proizilaze iz dužnosti na formacijskom mjestu oficira. Institut vršioca dužnosti za oficire se, stoga, ne može tretirati kao neutralno tehničko rješenje, već kao pravni instrument kojim se, makar privremeno, mijenja stvarna kadrovska struktura oficirskih dužnosti. Formalni naziv instituta („vršilac dužnosti“) nije odlučujući – odlučujuća je njegova materijalna sadržina i dejstvo.

Posebno je značajno da Zakon izričito dopušta određivanje vršioca dužnosti i na upražnjeno formacijsko mjesto (član 103 stav 3), čime se institut vršioca dužnosti izdvaja iz situacije privremene spriječenosti konkretnog nosioca dužnosti, i primjenjuje se i u slučaju stvarne kadrovske praznine na formacijskom mjestu oficira. Time institut vršioca dužnosti prestaje biti izuzetak vezan za privremene okolnosti i dobija obilježja mehanizma popune oficirskih dužnosti, odnosno paralelnog statusnog režima kojim se oficiri raspoređuju na oficirska formacijska mjesta mimo odluka Savjeta, iako Ustav postavljanje oficira izričito povjerava Savjetu za odbranu i bezbjednost (član 130 stav1 tačka 3 Ustava Crne Gore).

Dalje, odredbom člana 103 stav 5 Zakona propisano je da vršenje dužnosti na formacijskom mjestu oficira može trajati najduže 18 mjeseci od dana stupanja na dužnost, što je nespojivo sa suštinom privremenog instituta i omogućava dugotrajno održavanje “privremenog” statusa oficira na oficirskom formacijskom mjestu. Pri tome, Zakon u članu 103 stav 6 dodatno potvrđuje statusnu prirodu ove mjere, jer izričito propisuje da se oficiru (kao vršiocu dužnosti) vrijeme provedeno na dužnosti računa kao vrijeme provedeno na formacijskom mjestu ukoliko je to uslov za unapređenje, čime institut vršioca dužnosti proizvodi karijerne posljedice jednake redovnom postavljenju na oficirsko formacijsko mjesto.

Istovremeno, Zakon već poznaje drugu mjeru koja po svojoj prirodi istinski odgovara privremenosti – privremeno upućivanje iz člana 104 Zakona (do šest mjeseci), koje omogućava operativnu fleksibilnost bez pretvaranja privremene mjere u faktičko dugoročno kadrovsko rješenje na oficirskim dužnostima. Zbog toga institut vršioca dužnosti na formacijskim mjestima oficira, posebno u trajanju do 18 mjeseci, ne može biti smatran nužnim niti proporcionalnim sredstvom, već predstavlja normativni mehanizam koji omogućava preuzimanje kadrovske kontrole nad oficirskim dužnostima mimo Savjeta.

Sve osporene norme zajedno pokazuju da Zakon o Vojsci Crne Gore, u osporenom dijelu, derogira Ustav, uvodi paralelne statusne institute kojima se zaobilazi ustavna nadležnost Savjeta i uzrokuje sistemsku ustavnu devijaciju. Time se dovodi u pitanje ustavna arhitektura komandovanja i civilne kontrole Vojske, koja je zasnovana na Savjetu kao tijelu koje ima vrhovnu i neprikosnovenu ulogu u sistemu odbrane.

Pored toga, ovakva zakonska rješenja ugrožavaju profesionalni karakter Vojske Crne Gore, podrivaju njenu nezavisnost od političkog uticaja i dovode u podređenu ulogu načelnika Generalštaba, kao profesionalca na čelu Vojske, u odnosu na ministra odbrane, kada je u pitanju sistem vojnog odlučivanja i kadriranja.

Zbog svega navedenog, predsjednik Milatović je predložio da Ustavni sud donese odluku kojom će utvrditi da odredbe člana 38 stav 1 tač. 2, 6, 7 i 9 Zakona o Vojsci Crne Gore, i člana 38 stav 1 tačka 11 i člana 103 stav 2 i 5 istog Zakona, u dijelu koji se odnosi na oficire, odnosno na formacijska mjesta oficira i određivanje oficira za vršioca dužnosti, nijesu u saglasnosti sa Ustavom Crne Gore i da prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u Službenom listu Crne Gore.