Izostanak zabrane radova posebno je problematičan imajući u vidu da zakon ne ostavlja prostor za procjenu, već izričito nalaže obustavu i zabranu u ovakvim slučajevima. Dakle, nijedan organ ne može sam da odluči da zakon „nije za njega“. Ako postoji zakon koji reguliše određenu oblast (ovdje: zaštita kulturnih dobara), svi organi su dužni da ga poštuju u dijelu koji se odnosi na njihove nadležnosti.

Foto: Uprava policije/ arhiva

Građevinska inspekcija Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine morala je da zaustavi radove na nasipanju plaže u Baošićima i zapečati gradilište, postupajući po inicijativi Uprave za zaštitu kulturnih dobara. Na to ih obavezuje član 107 Zakona o zaštiti kulturnih dobara Crne Gore.

Umjesto toga, Građevinska inspekcija je nadzorom samo konstatovala da kompanija „Carine“ ima građevinsku dozvolu za izvođenje radova, te da se radovi izvode u okviru odobrenog projekta. To isto je ustvrdio i ministar prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine Slaven Radunović na posljednjoj sjednici Nacionalne komisije za UNESCO, odgovarajući na pitanja kolega o tome što je uradila inspekcija njegovog ministarstva povodom radova u Baošićima.

Sve to je omogućilo kompaniji „Carine“ da, uprkos rješenjima Uprave o obustavi radova i vraćanju u prvobitno stanje i protivno planskim dokumentima, naspe više od 12.000 kvadrata obale u Baošićima, jer jednostavno - nije bilo nikog da ih zaustavi u skladu sa važećim zakonskim propisima i rješenjima nadležnog organa za zaštitu baštine. Uprava nikada nije imala kapaciteta za takve mjere, osim donošenja rješenja, a Građevinska inspekcija se pravi da ih ta rješenja ne obavezuju, te da mogu da postupaju samo u skladu sa svojim nadležnostima i Zakonu o planiranju i izgradnji objekata.

Prebacivanje odgovornosti

Prije desetak dana, odgovarajući na pitanje zašto Građevinska inspekcija nije postupila po rješenju Uprave za zaštitu kulturnih dobara, zabranila radove i zapečatila gradilište na plaži u Baošićima, iz Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine za emisiju „Načisto“ TV Vijesti odgovorili su kako je važno „naglasiti da Građevinska inspekcija postupa u skladu sa ovlašćenjima propisanim Zakonom o izgradnji objekata“.

- U konkretnom slučaju izvršen je inspekcijski nadzor na predmetnoj lokaciji, a o utvrđenom činjeničnom stanju obaviještena je Uprava policije Odjeljenja bezbjednosti Herceg Novi. Inspektori nadležni za zaštitu kulturnih dobara postupaju u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima i preduzimaju mjere i radnje u okviru svojih nadležnosti – naveli su iz Ministarstva.

Drugim riječima, Ministarstvo prebacuje odgovornost između institucija. Međutim, član 107 Zakona o zaštiti kulturnih dobara ističe da je Uprava dužna da rješenjem, između ostalog, obustavi izvođenje radova kojim se ugrožava ili dovodi u opasnost kulturno dobro i naredi preduzimanje neophodnih mjera zaštite. Dakle, Uprava je dužna da Rješenje o obustavi radova proslijedi Građevinskoj inspekciji i zatraži postupanje u skladu sa zakonom, a inspekcija je dužna da naloži zabranu izvođenja odobrenih radova.

Izostanak zabrane radova posebno je problematičan imajući u vidu da zakon ne ostavlja prostor za procjenu, već izričito nalaže obustavu i zabranu u ovakvim slučajevima. Dakle, nijedan organ ne može sam da odluči da zakon „nije za njega“. Ako postoji zakon koji reguliše određenu oblast (ovdje: zaštita kulturnih dobara), svi organi su dužni da ga poštuju u dijelu koji se odnosi na njihove nadležnosti.

Iz odgovora Ministarstva vidi se strategija da se naprave granice između zakona i postupanja, dakle, razdvajaju nadležnosti. Ključno pravno pitanje je – da li to mogu?

Pravnici sa kojima se konsultovala Pobjeda tvrde – ne, u potpunosti, jer član 107 Zakona o zaštiti kulturnih dobara jasno uspostavlja vezu: Uprava konstatuje problem, Građevinska inspekcija mora da reaguje. To znači da Zakon o zaštiti kulturnih dobara „aktivira“ postupanje drugih organa. Ovo nije izbor: „hoćemo li primijeniti zakon ili ne“, nego zakon propisuje obaveznu radnju (zabranu radova). Građevinska inspekcija može jedino da tvrdi da nije utvrđeno ugrožavanje kulturnog dobra, da nijesu ispunjeni uslovi iz člana 107 ili da Uprava nije formalno naložila mjeru, ali ne mogu reći: „taj zakon nije nadležan za nas“. Sve u svemu, nadležni organi ne mogu birati da li će primjenjivati Zakon o zaštiti kulturnih dobara, ali mogu tumačiti da li su u konkretnom slučaju ispunjeni uslovi za njegovo sprovođenje.

Različiti kriterijumi

U žalbi na rješenje Uprave za zaštitu kulturnih dobara o obustavi radova na nasipanju plaže, kompanija „Carine“ dodatno je problematizovala postupanje nadležnih organa, pozivajući se na nalaz Građevinske inspekcije. Kako se navodi u dokumentu, Građevinska inspekcija je 20. februara 2026. godine izvršila nadzor na terenu i konstatovala da se radovi na nasipanju obale izvode na osnovu građevinske dozvole. Kako bi se utvrdilo da li se radovi izvode u skladu sa projektom, angažovano je ovlašćeno geodetsko lice. Geodetska kuća je, istog dana, sačinila elaborat u kojem je zaključeno da se radovi izvode u skladu sa dostavljenim glavnim projektom, te da se nasuti materijal nalazi u granicama predviđenim projektom. Na osnovu takvog nalaza, pravni zastupnici investitora dovode u pitanje osnov za donošenje rješenja Uprave o obustavi radova, navodeći da nije jasno na čemu se ono zasniva.

Ono što dodatno komplikuje slučaj jeste činjenica da se različiti državni organi oslanjaju na različite kriterijume, koji u praksi dovode do suprotnih zaključaka. Dok Građevinska inspekcija utvrđuje da se radovi izvode u skladu sa projektom i izdatom dozvolom, Uprava za zaštitu kulturnih dobara donosi rješenje o njihovoj obustavi, pozivajući se na zaštitu prostora koji je dio zaštićene zone. Upravo na toj razlici zasniva se i žalba investitora, koji zakonitost radova brani činjenicom da su izvedeni u skladu sa projektom. U takvom sistemu, gdje jedna institucija potvrđuje projekat, druga ga osporava, a treća ne sprovodi zabranu - radovi se završavaju prije nego što država donese jedinstven odgovor.

Pravnici sa kojima se konsultovala Pobjeda tvrde da činjenica da se radovi izvode u skladu sa projektom „ne oslobađa nadležne organe obaveze da ih zaustave ukoliko postoji zabrana drugog državnog organa“. U konkretnom slučaju, Uprava za zaštitu kulturnih dobara donijela je rješenje o obustavi radova, što znači da je svako dalje izvođenje radova bilo nezakonito - bez obzira na usklađenost sa projektom. Uprkos tome, Građevinska inspekcija nije preduzela mjere za njihovo zaustavljanje.

Isti šablon

Objašnjenje Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine da Građevinska inspekcija u slučaju Baošića postupa isključivo u okviru svojih nadležnosti, dok Inspekcija za zaštitu kulturnih dobara djeluje odvojeno – nije novo. Gotovo identičan stav Ministarstvo je zauzelo i ranije, u slučaju nelegalne izgradnje konaka u Manastiru Kosijerevo.

Tada su nadležni tvrdili da su inspekcijski postupci „samostalni, odvojeni i nezavisni“, uz dodatnu ocjenu da ne postoji nijedna zakonska norma koja ih obavezuje na međusobnu saradnju. Problem je što takva tvrdnja ne odgovara stvarnom stanju u zakonima. Zakon o inspekcijskom nadzoru izričito propisuje obavezu saradnje između svih inspekcija. Član 12 uvodi načelo saradnje, dok član 63 jasno nalaže razmjenu podataka, usklađivanje mjera i zajedničko djelovanje svih nadležnih organa. Drugim riječima, zakon ne poznaje „zatvorene sisteme nadležnosti“ - već obavezuje institucije da djeluju koordinisano.

Tone građevinskog materijala ispred hotelskog kompleksa u Baošićima (FOTO: S. Vasiljević/Pobjeda)Uz to, Zakon o zaštiti kulturnih dobara predviđa obustavu radova i hitne mjere zaštite u slučajevima ugrožavanja baštine, što u praksi nužno uključuje i postupanje drugih organa, uključujući Građevinsku inspekciju i policiju. Uprkos tome, u oba slučaja - i Kosijerevu i Baošićima - institucije biraju da zakon tumače restriktivno, svodeći ga na uske okvire sopstvene nadležnosti. Takav pristup ima jasnu funkciju: omogućava da svako formalno „radi svoj dio posla“, dok se u stvarnosti ne preduzima ništa što bi zaustavilo nezakonite radove. Jer, kada je odgovornost podijeljena - ona u praksi ne pripada nikome. Zbog toga se i u slučaju Baošića postavlja suštinsko pitanje: da li je riječ o različitim tumačenjima zakona - ili o svjesnom izbjegavanju njegove primjene? Jer zakon je jasan. Ono što nije - jeste način na koji ga institucije sprovode.

Nemoć države

Da ovakve kontradiktornosti i zaobilaženje propisa u načinu rada Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine nijesu „fatamorgana“ u glavi novinara Pobjede, jasno je i kroz ranije odgovore direktorice Uprave za zaštitu kulturnih dobara Petre Zdravković, koja je za Pobjedu, podsjetimo, ustvrdila da je „u dosadašnjoj praksi evidentno kontinuirano odsustvo reakcije Građevinske inspekcije kada su kulturna dobra u pitanju“.

- Bilo da inspektorka za kulturna dobra proslijedi inicijativu na nadležnost Građevinskoj inspekciji ili to Uprava uradi, odgovore na postupanja ili nijesmo dobili ili je kroz iste konstatovano da nijesu uočene nepravilnosti. U tom kontekstu možemo samo da konstatujemo da postoji evidentno odsustvo pristupa sistemskog rješavanja problema, odnosno reagovanja na nelegalnu izgradnju - kazala je Zdravković.

U tom svjetlu, ni slučaj Baošića ne predstavlja izolovan incident, već potvrdu ustaljene prakse u kojoj institucije djeluju paralelno, bez stvarne koordinacije i uz selektivno tumačenje sopstvenih nadležnosti. Takav pristup, u konačnom, ne dovodi samo do pravne nesigurnosti, već i do faktičke nemoći države da zaštiti prostor i kulturna dobra, jer se odgovornost rasipa između organa koji formalno postupaju - ali suštinski ne djeluju.

Inspekcija za kulturna dobra nije donijela rješenje o obustavi radova da ne „duplira postupak“

Nakon što je Uprava za zaštitu kulturnih dobara 10. februara ove godine donijela Rješenje o obustavi radova na nasipanju plaže u Baošićima, inicijativu za postupanje, pored Građevinske inspekcije, istoga dana uputila je Inspekciji za zaštitu kulturnih dobara Ministarstva kulture i medija. Nadležnoj inspekciji trebalo je punih devet dana da izađe na teren!? Za to vrijeme radovi su umnogome napredovali. Iako je inspektorka za kulturna dobra Ministarstva kulture i medija Dragana Bošković-Drobnjak 19. februara konstatovala da se radovi u Baošićima izvode uprkos zabrani Uprave za zaštitu kulturnih dobara, odlučila je da ne donese rješenje o obustavi, uz obrazloženje da bi time „duplirala postupak“.

- Inspektorka nije donosila rješenje o obustavi radova iz razloga što je Uprava donijela takvo rješenje, a u skladu sa istim materijalnim zakonom i zakonskim osnovom, te bi to dovelo do dupliranja upravne stvari, pravne nesigurnosti i potencijalne povrede načela zakonitosti i jedinstva postupka, samim tim do procesne konfuzije i potencijalnog upravnog spora – navodi se u obavještenju inspekcije za kulturna dobra, upućenom Upravi, u koje je novinar Pobjede imao uvid.

Međutim, takvo obrazloženje ne nalazi uporište u Zakonu o zaštiti kulturnih dobara. Naime, član 132 tog zakona jasno propisuje da je inspektor, pored ostalog, dužan da naređuje mjere za otklanjanje nepravilnosti i nedostataka, zabranjuje radnje i aktivnosti koje ugrožavaju kulturno dobro, kao i da bez odlaganja podnese krivičnu prijavu ili inicira odgovarajući postupak protiv svakog lica koje krši zakon. Drugim riječima, zakon ne daje inspektoru mogućnost da bira da li će reagovati – već ga na to obavezuje. Dodatno, član 131 precizira da se inspekcijski nadzor nad sprovođenjem ovog zakona vrši upravo preko inspektora za kulturna dobra, što znači da je odgovornost za hitno postupanje u ovakvim slučajevima jasno definisana.

Uprkos tome, u konkretnom slučaju inspekcija je, i pored utvrđenog kršenja zabrane, odlučila da ne preduzme direktnu mjeru obustave radova, već da predmet proslijedi drugim organima. U međuvremenu, 23. februara inspektorka je konstatovala da su radovi završeni ili u finalnoj fazi, te obećala Upravi da će u cilju asistencije „ova lokacija biti predmet čestih obilazaka Ministarstva kulture i medija - Odjeljenja za inspekcijski nadzor“!?

Ako inspekcija, i nakon što konstatuje da se radovi izvode uprkos zabrani, ne donosi rješenje o njihovoj obustavi već samo obilazi teren, onda se neminovno postavlja pitanje - čemu takav nadzor uopšte služi.

„Carine“: Promovišemo kulturna i prirodna bogatstva Crne Gore

- Naša kompanija je u sve svoje projekte, pa tako i u projekte all-inclusive rizorta u Baošićima, plaži, ali i rizorta u Kumboru, ušla uz poštovanje svih administrativnih procedura. Dosadašnji radovi na svim navedenim projektima izvođeni su na osnovu prijava gradnje, građevinskih dozvola i rješenja izdatih od strane nadležnih organa, te u potpunosti u skladu s aktuelnim prostornim planom i njegovim smjernicama - navodi se u saopštenju uprave kompanije „Carine“ d.o.o., koje su u subotu proslijedili crnogorskim medijima.

Kako se ističe u saopštenju, porodica Popović i kompanija „Carine“ su „stvarali nove vrijednosti inspirisani vrijednostima Boke Kotorske i države Crne Gore“.

- Naša vizija je razvoj turizma visoke kategorije koji će Baošiće i hercegnovsku opštinu dodatno pozicionirati na mapi najprestižnijih destinacija, uz maksimalno očuvanje prirodnog i kulturnog potencijala. Ovu svoju viziju smo potvrdili i dosadašnjim radom, pa s ponosom ističemo da tokom sedam mjeseci godišnje uspijevamo da ugostimo posjetioce iz čitave Evrope. Zajedno s našim zaposlenima, čiji broj očekujemo da se udvostruči otvaranjem rizorta u Baošićima, promovišemo kulturna i prirodna bogatstva Crne Gore, između ostalog i kroz tematski osmišljene izlete, sa ciljem da naši gosti na istinski i duboko iskustven način upoznaju crnogorske znamenitosti i ljepote – navode iz kompanije, dodajući da će uložiti sve napore da nedoumice razriješe isključivo kroz institucije sistema.

Uprkos činjenici, kako ističu, da je vlasniku kompanije „nasuprot uobičajenoj sudskoj praksi za ovakve postupke, određena mjera pritvora“ žele da vjeruju u institucije sistema i uvjereni su „da će se kroz zakonit postupak, zasnovan na činjenicama i dokumentaciji, a ne na osnovu medijskih interpretacija, doći do istine i pravednog rješenja“.

- Pozivamo javnost na suzdržanost i objektivnost. Naš fokus ostaje na očuvanju stabilnosti poslovanja, brizi o našim zaposlenima i njihovim porodicama, i spremnosti da u okviru institucija sistema damo puni doprinos razjašnjenju svih nedoumica, u najboljem interesu našeg grada i države – naveli su, između ostalog, iz kompanije „Carine“.